编者按
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确：建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。
我国在推进毒品问题治理的过程中，坚持走依法禁毒道路，形成了有中国特色的禁毒法治体系。本期特约稿件回顾并梳理新中国禁毒法治体系的构建之路。
诚如近代思想家魏源所说：“鸦片流毒，为中国三千年史未有之祸。”毒品所带来的不仅是国民身心的戕害，更让国家陷于贫弱，引致民族屈辱。自1729年《惩办兴贩鸦片烟及开设烟馆条例》颁布以来，历届政府都寄望通过法律来遏制乃至禁绝毒品，然而事与愿违的是，在新中国成立之前，毒品在中华大地上已然泛滥成灾，“烟毒之遗害，计自清末垂余百年，一经吸染，萎疲终身，其因此失业亡家者，触目皆是，由此肆无忌惮，孳生其他犯罪者，俯首即得”。面对毒品给新生政权造成的巨大障碍，党和政府领导人民勠力攻坚，为涤荡旧社会的污浊而奋斗。经过七十年的发展，我国的禁毒立法历经了“从无到有”的过程，形成了完善合理且极具特色的法律体系。
1949-1978
从政策到立法
新中国成立以后，如何禁绝毒品就立即提上了议事日程，全国各地展开了轰轰烈烈的禁毒活动，“自帝国主义侵略我国，强迫输入鸦片，为害我国已百有余年”。——1950年2月24日，中华人民共和国成立仅仅4个月之后，政务院就发布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》，认为“现在全国人民已得解放，为了保护人民健康，恢复与发展生产，特规定严禁鸦片烟毒及其他毒品的办法”，将“贩运、制造和售卖、吸食鸦片烟土”的行为从严治罪。同时，各个解放区也根据各自的具体情况，制定颁布了地方性的法规。例如西南军政委员会颁布了《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》，中南军政委员会颁布了《中南区禁烟禁毒实施办法》，东北军政委员会颁布了《关于决定查获毒品之处理办法的通令》。这些规范性文件形成了中央和地方二级体系，有力地打击了烟毒的流行泛滥，为我国的禁毒法律体系奠定了“统一-分散”二元立法的基本思路。
不仅如此，1952年4月15日，中共中央发布了《关于肃清毒品流行的指示》，认为“在全国范围内大张旗鼓地发动一次群众性运动，来一次集中的彻底的扫除，是十分需要的”。从1952年下半年开始，全国范围内组织了一场大规模的群众性禁毒运动，在缺乏立法技术与经验的基础上，从1952年到1955年，我国通过政策性的毒品治理活动，基本扫清了毒品所带来的危害，在一定程度上禁绝了毒品的制造、贩卖和消费，也由此获得了“无毒国”的美誉。在这一过程当中，新生政府也充分认识到“任法而国治”的重要性。1952年10月3日，政务院通过了《中华人民共和国惩治毒犯条例（草案）》，虽然该条例未能颁行，但在公安机关内部执行了相当长的一段时间，成为打击毒品违法犯罪活动的重要依据。这一条例的制定彰显了新生政府通过法律手段治理毒品的态度，为后续的立法活动埋下了伏笔。
1978-1989
从散见到系统
由于政策性治理活动收到了较大的成效，在国家进入稳定发展状况之后，禁毒立法活动放缓了步伐。而伴随着改革开放的推进，毒品又随着对外交流逐步扩大而重新泛滥。“法以时而定”，1978年国务院颁布了《麻醉药品管理条例》，以行政立法的形式规范了我国的毒品管制制度，其规定“麻醉药品是指能成瘾癖的毒性药品，使用得当，可以治病，使用不当，就会发生流弊，危害人民。为此必须坚持党的基本路线，加强对麻醉药品的管理，以保证医疗和科研的正当需要，维护人民健康”。与此同时，1979年《中华人民共和国刑法》首次通过基本立法的形式确定了毒品犯罪，其规定“制造、贩卖、运输鸦片、海洛因、吗啡或者其他毒品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，可以并处罚金。一贯或者大量制造、贩卖、运输前款毒品的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。”
然而，由于毒情形势急剧恶化，1981年国务院发布了《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》，指出“近些年来，由于国内外种种原因，在少数边境地区和一些历史上烟毒流行的地方，私种罂粟，制造、贩卖和吸食鸦片等毒品的情况又不断发生，特别是从国外走私贩运的鸦片大量流入内地，情况日趋严重。”为了保护人民健康，维护社会治安，保障四化建设，国务院重申：对于私种罂粟和吸食鸦片的，必须限期铲除和戒绝；对于制造、贩卖、偷运鸦片和其他毒品的违法犯罪活动必须坚决打击，依法严惩。同时也规定“对于鸦片等毒品的吸食者，应当由公安、民政、卫生等部门组织强制戒除”，以通知的形式贯彻了1950年《关于严禁鸦片烟毒的通令》，在延续规范性文件严厉打击毒品犯罪的基础上，增设了强制戒除等戒毒措施。1982年中共中央和国务院联合发布《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》，再一次强调“在我国，一切私种罂粟和制造、贩卖、吸毒都是犯罪行为，必须严加禁绝”。
以上述立法成果为依据，公安部在云南等西南边境地区开展了以堵源截流为主、打击过境贩毒的区域性禁毒斗争，并把打击毒品违法犯罪作为1983年全国严打斗争的重要内容。1985年我国加入联合国《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，为了契合公约的内容，履行缔约国义务，我国于1987年和1988年分别颁布了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》。同时，在其他部门法当中，也增设了关于禁毒的内容，例如1987年《海关法》就将走私毒品规定为走私罪，以此弥补了1979年《中华人民共和国刑法》没有规定“走私毒品罪”的缺陷。
1990-2008
从单行法到多元化
随着毒情形势的进一步发展和禁毒斗争的复杂化，立法者开始认识到，禁毒工作应当会在可预见的时间里长期延续，而依靠散见的部门规章及政策性文件将难以应对这一局面，同时立法技术的进一步提高和立法意识的进步，也对我国的禁毒法律体系提出了新的要求。1990年我国加入《1988年禁止非法贩运麻醉药品与精神药物公约》，我国也应当在禁毒国际事务当中承担应有的角色，有鉴于此，国务院办公厅1990年发布《关于成立全国禁毒工作领导小组的通知》，成立的全国禁毒工作领导小组对外称“国家禁毒委员会”，既满足了公约对缔约国“毒品治理专责机关”的要求，也为后来立法确认我国的禁毒机构打下了基础。
1990年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《关于禁毒的决定》，是我国第一部关于禁毒的单行立法。《关于禁毒的决定》由全国人大常委会制定，其立法层级较高，立法内容全面，当中规定了毒品定义、毒品犯罪与刑罚、涉毒行为的行政处罚、毒品犯罪管辖权以及禁毒国际合作等以前散见在诸多部门规章中的内容，是对我国禁毒工作的全面总结和阶段概括，在当时的时代条件下，对于禁毒工作起到了重要的指引作用。
在《关于禁毒的决定》的推动之下，相关领域的禁毒立法开始逐渐完善。1995年国务院颁布《强制戒毒办法》，开始着手规范戒毒措施，1996年公安部颁布《关于贯彻执行<强制戒毒办法>有关问题的通知》，2003年司法部颁布《劳动教养戒毒工作规定》，为我国建构“双轨制”强制隔离戒毒制度确立了方向。1997年《中华人民共和国刑法》修订，其第六章第七节规定为“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”，将毒品犯罪单独规定为“节”，作为惩罚毒品犯罪的依据。在秉承《关于禁毒的决定》立法思维的基础上，进一步提高了立法层级，体现了浓厚的法治思维。2005年国务院颁布《麻醉药品和精神药品管理办法》，规范了我国的毒品管制制度，其附设的《麻醉药品和精神药品品种目录》，成为了我国管制并列举毒品的法定依据。
2008-2019
全面深入立法
综观世界各国和地区，大多都有专门的禁毒立法，例如美国《管制物质法案》、英国《滥用毒品法案》、我国台湾地区《毒品危害防制条例》、我国香港特别行政区《危险药物条例》等等。鉴于禁毒工作的多样性与复杂性，专门的立法有助于规范的统一，也有利于起到高屋建瓴的指导作用。以《关于禁毒的决定》为代表的单行法规以及相关的部门规章，在很长一段时间内作为我国禁毒工作重要法律资源，发挥了重要的作用。但是毒品情势愈发复杂，禁毒活动也应当随之有所响应，预防教育、禁毒机构、禁吸戒毒等基本的事项，在立法当中也应当有所响应。随着我国社会经济的发展，涉及禁毒的法律法规日臻繁多，法规之间层级不一、适用范围交叉，部门立法散见且杂乱的现象日益突出，制定统一的“禁毒法”的呼声日益高涨。2004年，中共中央、国务院下发了《国家禁毒委员会2004-2008年禁毒工作规划》，十届全国人大把“禁毒法”作为重大立法事项，促成了“禁毒法”的诞生。
2007年12月29日通过并于2008年6月1日施行的《中华人民共和国禁毒法》，正是在这一背景之下的应时之作。作为全国人大常委会的立法，在立法层级上具有较高的地位；在规范内容上，也涵盖了几近所有的禁毒事务。在总则当中，对毒品定义、禁毒工作方针、权利义务关系、禁毒机构等重要事项进行了明确的规定；而在具体内容上，从预防教育、毒品管制、戒毒措施、国际合作和法律责任五个方面对禁毒工作进行了较为全面的规范。该法的制定，不但赋予了以往散见的禁毒法律法规上位法的渊源，也为以后禁毒行政法或单行法的制定提供了正当性基础。此外，作为具有宣誓性作用的立法，《中华人民共和国禁毒法》的制定也表明了国家对于禁毒工作的重视，表达了国家赋予了禁毒工作极其重要的法律地位。
围绕《中华人民共和国禁毒法》的制定，我国的禁毒立法工作进入了全面发展的阶段，2011年国务院颁布《戒毒条例》，为我国的戒毒措施规范化提供了法律依据。为了应对不断衍生的新精神活性物质，2015年颁布《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，其附设的《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》成为我国管制新精神活性物质的依据，并且在不断的更新当中为国际禁毒工作提供了重要的参考。
在此基础上，围绕青少年毒品预防教育“6·27”工程和社区戒毒社区康复“8·31”工程等专项工作，相关主体颁布了《全国社区戒毒社区康复工作规划（2016-2020年）》等规范性文件，将禁毒工作推向多元化和社会化，也进一步丰富了我国的禁毒立法体系。
七十年光阴易逝，但作为禁毒工作基础的立法活动在我国的社会发展中依然保持着不竭的动力。从政策性治理到部门规章，从行政法规到单行法，从应景的针对性立法到前瞻的规范性立法，我国的禁毒法律在不断进化的立法理念与立法技术推动之下不断修正着自身的体系，形成了层次分明、规范合理的法律制度。在社会形态转型和治国方略转向的背景下，面对日益变革的社会需求以及急剧变化的毒品态势，日臻完善的禁毒法律必将发挥更大的作用。
（作者系中国人民公安大学侦查与刑事科学技术学院副教授）
内容来源：中国禁毒报 原创 包涵 中国禁毒报
